以案释法 | 北京四中院2018度行政审判典型案例

裁判要旨

1.当事人因土地所有权或使用权的归属产生争议的，有权依法申请土地权属争议调查处理。但土地所有权或使用权的归属已经通过登记发证等法定程序得以确定的，该争议不属于土地权属争议案件的受理范围。

2.申请土地权属争议调查处理的当事人应当与争议的土地具有直接的利害关系，并应对此承担相应的举证责任。

基本案情

2017年10月9日，原告某砖厂以北京市大兴区庞各庄镇合作经济联合社、北京市大兴区庞各庄镇西黑垡村经济合作社为被申请人，向被告北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）提交《土地使用权争议申请书》，请求确认其是北京市大兴区庞各庄镇西黑垡村委会南200米的工业用地（以下简称“争议土地”）的使用权人。被告大兴区政府收到申请后，当日将申请转交北京市国土资源局大兴分局（以下简称大兴国土分局）办理。2017年10月16日，大兴国土分局向被告大兴区政府提交《关于办理群众来信工作中需由区政府下达土地权属争议处理决定的请示》及《土地权属争议案件不予受理决定书（代拟稿）》。同年11月1日，被告大兴区政府作出被诉《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称被诉决定），主要内容为：某砖厂为集体所有制（股份合作），不是乡镇企业，股东张某和李某不是庞各庄镇或西黑垡村的村民，某砖厂亦未在争议土地上建设乡（镇）村公共设施和公益事业；某砖厂提交的证据无法证明其与争议土地的土地使用权具有直接利害关系；争议土地自2004年就停止生产，某砖厂未在争议土地办公生产，也一直不占用、使用该争议土地；综上，争议土地已经确过权、发过证，土地使用权人已经确定和明确；争议土地的《集体土地使用证》证载使用者不是某砖厂改制前的某乡砖厂、争议土地早已停止生产，某砖厂就原某乡砖厂的土地租赁纠纷已经经过法院判决，且争议土地已于2012年取得了《集体土地所有证》，某砖厂与争议土地集体土地所有权人无任何关系；现有证据无法证明某砖厂与争议土地存在直接利害关系，也无土地使用权争议存在的事实根据，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十条第一款第（一）、（二）项及第十三条第一款、第三款、国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》[国土资厅函（2007）60号]“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权、土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”之规定，对某砖厂请求确认其是争议土地使用权人的申请事项，决定不予受理。原告某砖厂不服被诉决定，以其系原某乡砖厂改制后的企业，其应是争议土地使用权人等为由，提起行政诉讼。

裁判结果

北京市第四中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款以及《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款的规定，大兴国土分局对个人之间发生的土地权属争议案件有受理、调查、调解及向同级人民政府上报拟定的处理意见的职责，被告大兴区政府具有作出处理决定的法定职权。土地权属争议处理案件申请人与争议的土地具有直接利害关系，是申请调查处理土地权属争议应当符合的条件之一。本案中，对于原告某砖厂提出的土地使用权争议申请，被告大兴区政府作出被诉决定认为，原告某砖厂因不是乡镇企业，其股东不是庞各庄镇或西黑垡村村民，其也没有在争议土地建设乡（镇）村公共设施和公益事业，故认定原告某砖厂要求确认其是争议土地的土地使用权人不符合法律规定。对此，本院认为，《土地权属争议调查处理办法》及《北京市土地权属争议调查处理办法》要求审查申请人与争议土地的利害关系问题，但本案被告大兴区政府仅以原告某砖厂企业及股东身份问题认定原告某砖厂要求确认其是争议土地的土地使用权人不符合法律规定，明显不当，依法予以指出。根据双方当事人提交的证据，涉案《集体土地使用证》登记的土地使用者为原北京市大兴县某乡工业总公司砖厂（以下简称工业总公司），不是原某乡砖厂，且原告某砖厂提交的证据不能证明在原某乡砖厂改制过程中，其取得了争议土地的使用权。结合工业总公司与张某就争议土地签订的《租赁合同》及法院就该《租赁合同》引发的民事债权纠纷作出的生效判决情况，被告大兴区政府认定原告某砖厂与争议土地使用权没有直接利害关系，具有事实根据和法律依据，本院予以支持。根据《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定，已经区（县）以上人民政府确定土地权属或者取得土地权利证书的，不属于土地权属争议案件受理范围。本案中，双方当事人均认可争议土地即为涉案《集体土地使用证》登记的土地，因该土地使用权证未被撤销、仍属有效，故原告某砖厂要求处理的事项不属于土地权属争议案件受理范围。被告大兴区政府根据调查核实的情况作出的被诉决定并无不当。据此，判决驳回原告的诉讼请求。经原告提起上诉，北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。

典型意义

本案明确了土地权属争议案件的受理范围和受理条件，对于同类案件具有借鉴意义。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。因此，申请人应当对与争议的土地具有直接利害关系，且承担相应的举证责任。同时，《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项规定，已经区（县）以上人民政府确定土地权属或者取得土地权利证书的，不属于土地权属争议案件受理范围。因此，对于土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，申请人提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

专家点评

中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授金国坤：

本案很好地体现了法的安定性原则。法的安定性即法律关系及权利义务规定的安定性。在任何一个法的争论中，总要有一个最终的结论，哪怕这一结论不完全是正义的。法的安定性象征着秩序和安宁，通过诚信、信赖利益保护和法不溯及既往等原则得到体现和贯彻。法的安定性是社会稳定的基础，法律关系、法律秩序不能随意变更，否则人们会无所适从并不可预期。对于土地等自然资源的所有权和使用权，依法由行政机关行政确认，行政机关的确认文书是具有法律效力的文件。本案“争议土地”已经确过权、发过证，其土地使用权人已经确定和明确，且该土地使用权证未被撤销仍属有效。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。人民法院判决驳回原告认为自己是争议土地的使用权人的诉讼请求，是对法的安定性的维护。

同时，为避免错误确权给当事人造成损害，法律也规定了救济措施。对土地所有权、使用权登记结果有异议的，利害关系人既可以向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。人民法院对行政机关作出的关于确认土地等自然资源的所有权或者使用权的决定不服提起的诉讼的审查只是形式审查，不改变权利义务关系的实质内容，体现了司法权对行政权的尊重。根据提起土地权争议申请的法定条件，申请人与争议的土地必须有直接利害关系，法院经审理认为，申请人并没有充分的证据证明与争议的土地有直接的利害关系，尽管行政机关关于认定申请人没有利害关系的理由不充分，人民法院根据事实和法律作出驳回原告请求并指出行政机关的不足之处，是一个务实的判决，对于维护法的安定性，促进行政机关依法行政具有指导意义。